KDI "수도권 쏠림, 지역간 생산성 격차 탓…소수 도시에 자원 집중해야"

"권역별 거점도시 육성, 한계 명확…비수도권 내 격차 용인해야"

(세종=연합인포맥스) 박준형 기자 = 지난 30여년간 이어진 균형발전 정책에도 수도권 인구 집중이 단 한 차례도 반전되지 않은 것은 수도권과 비수도권 간 생산성 격차가 확대됐기 때문이라는 국책연구기관의 분석이 나왔다.

신도시 조성이나 인프라 확충만으로는 인구 분산 효과가 제한적이며, 지역 생산성 제고 없이는 수도권 집중 완화가 사실상 어렵다는 것이다.

김선함 한국개발연구원(KDI) 연구위원은 20일 발표한 '수도권 집중은 왜 계속되는가: 인구분포 결정요인과 공간정책 함의' 보고서에서 2005~2019년 전국 161개 시·군을 분석한 결과, 수도권의 생산성 우위 강화가 수도권 집중을 주도했다고 밝혔다.

이 기간 수도권 생산성은 20.0% 증가해 비수도권(12.1%)을 크게 앞질렀다.

반면, 비수도권은 상대적으로 높은 쾌적도를 보유했음에도 생산성 격차로 나타나는 인구 변화 추세를 상쇄하지 못했다.

김 연구위원은 "다른 요인이 2005년 수준을 유지하고 생산성만 2005~2019년 변화를 따랐으면 수도권 비중은 62.1%에 달했을 것"이라며 "인프라 확충이나 정주여건을 개선하는 정책은 수도권 집중을 어느 정도 억제했다"고 설명했다.

특히, 2010년대 들어 조선·자동차·철강 등 전통 제조업 기반 비수도권 산업도시의 생산성이 하락하면서 수도권 집중이 더욱 심화했다고 진단했다.

김 연구위원은 "만약 이들 산업도시의 생산성이 2010년 수준으로 유지됐더라도 2019년 수도권 인구 비중은 현실에 비해 2.6%포인트(p) 낮은 47.2%에 머물렀을 것"이라며 "전국 평균 정도로만 증가했다면, 43.3%까지 하락했을 것"이라고 부연했다.

한편, 최근 거론되는 권역별 거점도시 육성 전략도 생산성 개선이 전제되지 않으면 효과가 제한적이라고 짚었다.

수도권 인구 비중을 2000년 수준인 46%로 낮추기 위해서는 부산·대구·대전·광주·울산·세종·원주 등 7개 거점도시에서 평균 8.2% 이상의 지속적인 생산성 개선이 필요하다고 봤다.

다만, 재정투자를 통한 생산성 개선은 불확실성이 큰 만큼 신중한 접근이 필요하다고 조언했다.

예컨대 세종시는 누적 8조5천억원의 대규모 재정투자로 인구수용 비용은 크게 하락했으나, 생산성 증가율은 전국 평균보다 낮아 인구 유입을 지속하는 데 한계가 있었던 것으로 나타났다.

김 연구위원은 향후 균형발전정책의 초점을 인프라 공급에서 지역 생산성 제고로 전환해야 한다고 제언했다.

그는 "빈 땅이나 낙후 지역에 신도시를 조성하는 방식은 기초 인프라 구축에 막대한 재원이 소요돼 정작 생산성 관련 투자가 위축될 수 있다"며 "재정투자는 생산성과 직결된 정책, 기업과 인재 이동·육성, 산업도시와 산업정책에 집중해야 한다"고 말했다.

이 과정에서 비수도권 내 격차 확대를 일정 부분 감수하는 '선택과 집중 전략'이 불가피하다는 점도 강조했다.

그는 "지역 특색에 따라 정책을 차별화하되, 소수 도시를 선별해 자원을 집중하는 선별적 접근이 필요하다"며 "수도권-비수도권 격차를 줄이고자 한다면 비수도권 내의 격차를 일정 정도 용인할 필요가 있다"고 했다.

2차 공공기관 이전과 혁신도시 정책에 대해서도 재검토가 필요하다고 지적했다.

김 연구위원은 "공공기관을 여러 지역으로 분산하기보다 세종시나 소수 비수도권 대도시에 집중해 기존 인프라를 활용하고 집적 효과를 극대화해야 한다"며 "혁신도시 역시 성과 평가를 거쳐 후속 사업을 선별적으로 추진할 필요가 있다"고 밝혔다.

그는 "중앙정부가 지역 간 입장을 조정할 필요가 있다"고 덧붙였다.

jhpark6@yna.co.kr