[국고채 담합 후폭풍①] 국채 산 돈이 매출?…1.6조 과징금의 계산법

76조→54조원, 여전한 '관련매출액' 논란…국채 인수대금이 기준

공정위 "국고 손실 초래한 중대 담합"…증권가 "PD 제도 특수성 반영 부족"

(서울=연합인포맥스) 정원 기자 = 공정거래위원회가 국고채 전문딜러(PD) 15곳에 역대 최대인 1조6천266억원의 과징금을 부과하면서 제재의 적정성을 둘러싼 논란이 확산하고 있다.

공정위는 경쟁입찰을 무력화한 중대 담합이라는 입장이지만, 금융투자업계는 정부에 지급한 국채 인수대금을 과징금 산정의 기준으로 삼은 것부터 금융업의 특수성을 외면한 판단이라고 맞서고 있다.

특히, 낙찰금리 상승에 따른 국고 손실을 제재의 핵심 근거로 내세우면서도 구체적인 피해 규모는 산정하지 않아 향후 법적 공방이 불가피할 것으로 보인다.

12일 금융투자업계에 따르면 공정위가 전날 국고채 입찰담합으로 증권사 10곳과 은행 5곳에 부과한 과징금은 총 1조6천265억7천500만원이다.

종전 최대였던 전분·전분당 담합 사건의 7천476억원을 두 배 이상 웃돈다.

당초 심사 단계에서 최대 15조원까지 거론됐던 과징금이 대폭 줄었지만 증권가에서는 최종 금액보다 산정 방식 자체에 대한 문제 제기가 이어지고 있다.

◇ 76조원서 54조원으로…국채 인수대금이 '매출' 된 이유

이번 제재의 핵심 쟁점은 공정위가 과징금 산정에 활용한 '관련 매출액'이다.

공정위 심사관은 지난해 심사보고서에서 2020년 1월부터 2023년 6월까지 PD들이 낙찰받은 국고채 약 76조2천억원을 관련 매출액으로 제시했다.

이후 전원회의 심의 과정에서 위반행위로 인정된 입찰 건수가 줄면서 최종 관련 매출액은 약 54조원으로 조정됐다.

공정위는 여기에 4.5%의 부과기준율을 적용하고 국채 인수금액 전부를 부당이득으로 볼 수 없다는 점 등을 고려해 30%를 일괄 감경했다.

재정경제부가 국채시장에 미칠 충격을 최소화해야 한다는 의견을 전달한 점도 제재 수위 결정에 반영됐다.

그럼에도 시장의 의문은 남는다.

공정위가 관련 매출액으로 인정한 54조원은 PD들이 국채 인수 과정에서 벌어들인 영업수익이 아니라 정부에 지급한 채권 매입대금이기 때문이다.

일반적인 제조업체라면 상품을 판매해 받은 금액이 매출이지만, 국고채 PD는 정부가 발행한 채권을 돈을 주고 인수한다.

인수한 국채를 유통시장에서 매각하거나 보유하는 과정에서 금리 변동에 따른 수익 또는 손실이 발생할 뿐이다.

공정위 역시 국채 인수대금 전체가 PD들의 금전적 부당이득은 아니라는 점을 인정했다.

금융투자업계가 실제 영업수익을 기준으로 과징금을 산정해야 한다고 주장해 온 이유다.

다만 공정위의 판단에도 법적 근거는 있다.

공정거래법 시행령은 금융업의 관련 매출액을 영업수익으로 보도록 하면서도 입찰담합과 구매담합에는 낙찰금액이나 계약금액을 적용하는 특칙을 두고 있다.

공정위는 관련 법령의 체계와 입법 취지 등을 종합해 국채 입찰에도 이 특칙을 적용하는 것이 타당하다고 판단했다.

반면 증권사들은 국채 인수가 일반적인 물품 구매와 다른 금융거래인 만큼 낙찰금액을 그대로 적용하는 것은 과도하다는 입장이다.

관련 매출액 산정이 곤란한 경우 정액과징금을 적용할 수 있다는 점도 향후 다툼의 여지로 거론된다.

결국 국채 인수금액을 경쟁 제한행위의 경제적 규모로 볼 수 있는지, 실제 수익과 무관한 거액의 거래금액을 과징금 산정의 출발점으로 삼는 것이 비례적인지가 법적 쟁점이 될 것으로 보인다.

◇ 정부가 인수 의무 부여했는데…'국고 손실' 규모는 미공개

PD 제도 자체의 특수성도 논란의 중심에 있다.

PD는 재경부가 지정하는 국고채 전문딜러로, 국채 경쟁입찰에 참여해 일정 물량을 인수하고 유통·보유·호가 제시 등 시장조성 의무를 이행한다.

재경부는 이러한 의무이행 실적을 평가해 우수 딜러를 선정하고 비경쟁인수 권한과 국고 여유자금 저리 대출 등의 혜택을 부여한다.

증권가에서는 사실상 정부가 국채의 안정적인 발행을 위해 민간 금융회사에 시장조성 역할을 맡긴 구조라는 설명이 나온다.

특히 코로나19 이후 국채시장의 불확실성이 커지자 정부는 2021년 3월부터 2023년 6월까지 PD의 인수 부담을 낮추기 위해 낙찰 방식을 한시적으로 변경하기도 했다.

시장 상황에 따라 PD가 예상보다 많은 국채를 떠안거나 금리 변동에 따른 손실을 입을 수 있다는 점을 정부도 고려했던 셈이다.

공정위는 이와 별개로 PD들이 사전에 투찰금리와 물량을 합의해 국채 경쟁입찰을 훼손했다고 판단했다.

2020년 1월부터 2023년 6월까지 진행된 국채 입찰 345건 가운데 150건에서 위법행위가 인정됐다. 이 중 145건에서는 단순 정보교환을 넘어 투찰금리 등에 대한 합의가 있었다는 것이 공정위의 판단이다.

일부 PD들이 전화와 메신저를 통해 투찰금리를 조율하고 경쟁사 연락처와 입찰 관련 내용을 후임자에게 인수인계한 사실도 근거로 제시됐다.

공정위는 이 같은 행위로 국채 낙찰금리가 인위적으로 상승하면서 국고 손실이 발생했다고 봤다.

국채는 낙찰금리가 높아질수록 정부가 부담해야 하는 이자 비용이 증가한다는 점에서 입찰 경쟁을 훼손하는 행위가 국민 부담으로 이어질 수 있다는 논리다.

하지만 공정위는 담합이 없었다면 형성됐을 정상 낙찰금리나 실제 국고 손실 규모를 구체적인 금액으로 제시하지는 않았다.

이에 업계에서는 역대 최대 과징금을 부과하면서 정작 피해 규모를 특정하지 못한 것은 제재의 적정성을 판단하는 데 한계가 있다는 주장에 힘이 실리고 있다.

물론 손실 규모가 구체적으로 산정되지 않았다고 담합행위의 위법성까지 사라지는 것은 아니다.

공정위는 국채 입찰의 경쟁 자체가 제한됐다는 점에 주목하고 있으며, 유럽연합(EU)의 국채 담합 제재 사례도 판단의 참고 근거로 제시했다.

반면 증권가에서는 국채 인수 의무와 금리 변동 위험을 관리하기 위해 시황과 수요를 공유해 온 관행까지 일률적으로 담합으로 판단해서는 안 된다는 게 중론이다.

특히 정보교환 자체를 담합으로 규율하는 개정 법률이 2021년 12월 말 시행된 만큼 행위 시점과 구체적인 합의 여부를 구분해야 한다는 의견이 지배적이다.

공정위 역시 해당 규정 시행 이후의 행위에 한해 정보교환 담합을 적용했다고 설명했다.

결국 이번 사건은 국채시장에 오랫동안 자리 잡은 정보교환 관행 가운데 어디까지가 허용되는 시장정보 수집이고, 어디서부터 경쟁을 제한하는 위법한 합의인지 가리는 문제로 이어질 가능성이 크다.

국고채 경쟁입찰을 훼손하는 담합에 대한 제재 필요성과는 별개로, 금융업의 수익구조와 정부가 부여한 시장조성 의무를 과징금 산정에 어느 정도 반영해야 하는지도 중요한 쟁점으로 남았다.

제재 대상 금융회사들은 공정위 의결서를 받은 뒤 구체적인 법적 대응 방향을 검토할 방침이다.

채권시장 관계자는 "국채 발행시장의 경쟁을 바로 세우는 것과 그 시장의 특수성에 맞는 제재 기준을 마련하는 것은 서로 다른 문제가 아니다"며 "역대 최대 과징금의 적정성을 가릴 잣대는 1조6천억원이라는 숫자 자체가 아니라, 그 숫자를 만들어 낸 산정 기준의 합리성에 있음에도 현재의 결과를 두고 그 합리성이 의심받고 있는 것"이라고 설명했다.

jwon@yna.co.kr