1화. 국내 은행산업의 경쟁 촉진을 통한 공공성 강화 논의

○ 우리나라 은행업은 다소 집중된 시장이기는 하지만 시장지배적 사업자가 없는 경쟁도가 충분히 높은 시장임

• 높은 진입 장벽 등으로 은행이 독과점적 이익을 향유하고 있고, 소수 대형은행 재편에 따른 시장 지배력 강화로 시장 경쟁의 약화가 초래되었다는 비판이 또 다시 제기되고 있음

• 그러나 실제로 우리나라의 3대 은행 자산집중도는 2021년 기준 56.3%로 미국과 영국, 일본을 제외하면 주요 선진국보다 낮은 수준(OECD 국가들 중에서는 중하위권)

• 지난해 말 발표된 금융산업 경쟁도평가위원회의 ‘은행업 평가 결과’에 따르면 일반은행의 시장 집중도는 지난 2018.3월 대비 대체로 낮아져 전반적인 경쟁도가 개선됐다고 평가
  
  - 그동안 은행업 경쟁도를 높이기 위한 다양한 정책(계좌이동서비스, 오픈뱅킹, 마이데이터, 인터넷전문은행, 핀테크 등의 지급결제 부문 진입 확대) 시행으로 경쟁환경 개선
  
  - 2018년 경쟁도 분석 당시와 비교해 중기대출 및 총예금 부문을 제외하고 총자산, 총대출, 가계대출 등에서 집중도 지표가 낮아짐
  
  - 특히, 은행과 유사한 기능을 수행하는 저축은행과 기은·농협·수협 등까지 고려할 경우엔 은행업 집중도는 큰 폭으로 하락함

• 한국은행은 2000~2015년 대상으로 은행산업의 경쟁도를 평가하면서 대체로 완전경쟁에 가까운 독점적 경쟁 상황에 있는 것으로 추정한 바 있음¹⁸
  
  - 개별은행의 경쟁도(경쟁적 영업행태 정도)와 경영건전성 간 관계에서 대체로 경쟁도가 커질수록 무수익여신비율과 부도확률이 높아지는 것으로 나타나 은행대출시장의 경쟁이 확대될 경우 우리나라 은행들의 건전성과 수익성에 부정적 영향이 나타날 수 있음을 나타냄

• 또한 금융연구원¹⁹에 따르면 외환위기 이후 국내 은행간 인수·합병, 그리고 이와 동시에 추진된 외형확대 전략 등으로 인해 은행 간 경쟁이 오히려 상승했음을 보고
  
  - 시중 집중도의 증대가 곧바로 시장경쟁의 위축으로 연결되는 것은 아님²⁰
  
  - 여러 차례의 은행간 합병 불구, 글로벌 금융위기 이후 국내 은행산업의 시장경쟁은 오히려 증대되었거나 최소한 하락하지 않음
  
  - 모든 세부시장에서 완전경쟁에 가까운 경쟁이 있다고는 볼 수 없어도 우리나라 은행산업에는 대체로 높은 수준의 경쟁이 존재하며, 적어도 독과점 폐해를 우려할 상황은 아님

○ 은행의 공공성 강화에 대한 해법을 신규 플레이어의 진입을 통한 ‘경쟁 시스템’의 강화로부터 찾기보다는, 은행이 공공적 제도로서 기능을 원활히 수행할 수 있도록 상업성의 추구가 보장되고, 이를 바탕으로 사회적 책임과의 균형을 달성할 수 있는 환경을 조성하는 것이 중요함

• 은행업은 경제 주체들에게 자금을 융통·배분하고 통화정책의 파급 경로로서 기능하는 등 국가 경제 전체에 미치는 영향이 막대하기 때문에 사적인 이익 추구가 허용되면서도 높은 수준의 공공성을 요구받고 있음

• 다만 은행의 공공성은 금융시장 참가자들 간 발생하는 정보의 비대칭성으로 인해 자금의 중개가 원활히 이루어지지 않는 시장의 실패를 보정하는 것으로서, 사회구성원의 공동이익을 개선하기 위해 힘써야 한다는 공익적 역할 또는 사회적 역할과는 구분되어야 함

• 은행의 공공성은 통화채널로서의 기능(통화수요의 조절을 위한 적정 금리의 산정)과 신뢰를 바탕으로 한 안정적인 지급결제업무의 수행, 그리고 원활한 자금중개기능의 역할이 원활히 이루어짐으로써 확보될 수 있음
  
  - 은행에게는 신용제도가 유지되기 위한 효율적 결제 조직망 확충 및 신용평가 기능의 향상을 통한 공정한 자금조달과 분배로 신용거래 질서를 유지·발전시켜야 하는 책무가 부여됨
  
  - 특히 은행은 자금중개에 따른 신용위험을 부담해야 하므로 자금의 공급자를 대리해 자금수요자를 심사하고 모니터링해야 하며, 대부자에 대한 정확한 신용평가를 기초로 적정한 가격(금리)을 산정하고 부여함으로써 자금의 배분이 공정하게 이루어지도록 해야 함
  
  - 이렇게 사전적·사후적인 리스크 관리를 해낼 수 있는 역량이 은행이 가지고 있는 전문화된 기술의 영역이라고 할 수 있음

• 은행의 이러한 공공적 기능은 건전성과 신뢰성이 보장되지 않는 상황에서는 수행될 수 없으며, 이러한 공공적 역할이 원활히 수행되지 않을 경우 금융시스템의 불안이 초래되면서 거시경제 전반으로 확산될 수 있기 때문에 정부에 의해 진입과 퇴출이 통제되고 높은 건전성 기준 등을 적용받고 있는 것임

• 만약 진입규제를 완화해 이러한 공공적 기능들을 시장경쟁에 맡기게 될 경우 경쟁 심화에 따라 부실 차주에 대한 여신 확대 등 위험 추구행위 강화로 은행의 건전성이 흔들리게 될 수 있고, 결국 공공적 역할은 약화될 수밖에 없을 것
  
  - 소비자 후생 증진을 목적으로 은행업을 완전한 경쟁산업으로 만들려면 자유로운 진입과 퇴출이 어느 정도 자유롭게 이루어져야 하는데, 이는 엄격한 규제의 틀 내에서 은행의 공공성이 보장되고 있다는 측면에서 보면 사실상 불가능한 일임
  
  - 또한 은행업은 예금과 대출을 동시에 취급하며, 점포망을 기반으로 하는 네트워크 산업인 동시에 양면시장이기 때문에 규모의 경제에 따른 어느 정도의 과점은 불가피한 측면이 있기도 함

• 은행의 상업성 추구와 공공성이 반드시 배치되는 것은 아닐뿐더러 일반기업과 같은 수익성이 확보되지 않을 경우 사회적인 제도로서 존재할 수 없음
  
  - 물론 은행의 규제산업으로서의 특징을 감안했을 때 상업성과 함께 공공성이 조화를 이루어야 한다는 주장은 타당할 수 있지만, 주식회사인 은행이 공적 이익을 위해 사적 이익을 희생하는 경영을 할 수는 없음
  
  - 은행은 결국 경영방침과 결과가 공익에 부합되면서 한편으로는 견고한 수익성이 확보되어야만 지속가능성이 보장되는 기업으로서 국민경제의 핵심 인프라로 기능 가능. IMF의 경험은 은행이 수익성을 도외시 했을 때 국민경제에 얼마나 큰 걸림돌이 될 수 있는지를 보여주었음
  
  - 따라서 사전적으로 공익적 역할을 부담하기보다는 사후적인 사회기여활동을 통해 분담하는 방식이 적절할 것임

• 금융당국은 경쟁 촉진을 위한 은행 추가인가 등으로 선을 그으며 ‘인터넷전문은행의 메기효과’ 등을 거론하고 있지만, 지금까지 인터넷전문은행의 성과를 봤을 때 정부가 의도하는 소기의 목적이 달성될 수 있을지는 의문시됨
  
  - 지난해 말 금융산업 경쟁도평가위원회는 인터넷전문은행이 도입 취지와 달리 중신용자 대상의 신용대출(중금리 대출)에 적극적이지 않았던 것으로 평가하면서 향후 성장세를 지켜보면서 신규 은행 도입을 결정해야 한다고 지적한 바 있음

○ 각 산업간 자금을 안정적으로 융통해줘야 하는 금융산업의 특성상 과열경쟁은 또 다른 부작용을 초래할 것이란 것이 명약관화함

• 은행산업 내 경쟁 증대로 인한 효율성 향상은 긍정적일 수 있으나 미래 예상치 못한 충격에 대한 완충 역할이 약화될 수 있어 은행시스템의 안정성 차원에선 부정적²¹
  
  - ‘Competition fragility view’에 따르면 은행산업 내 경쟁이 격화될 경우엔 주요 업무인 예대부문의 이자마진이 감소하고, 은행들은 이에 대응해 신용도가 낮은 차주에게 대출하는 등 리스크가 높은 프로젝트에 참여할 인센티브가 높아지게 됨으로써 경영건전성이 악화될 소지가 있음²²
  
  - 1997년 외환위기는 소규모 금융기관들의 여수신경쟁이 위기의 단초가 되었음을 상기해볼 필요. 또한 2012년 저축은행 사태 역시 난립한 저축은행들이 앞다투어 PF 대출 경쟁에 나서면서 빚어진 부작용으로부터 초래된 위기였음을 상기할 필요

• 시장이 충분히 경쟁적인 상태임에도 과점에 따른 시장지배력 행사의 개연성만을 이유로 정책당국이 가격에 개입하는 방식은 많은 부작용을 초래할 수밖에 없음
  
  - 예를 들어 대출금리를 균형가격 이하로 내리려는 압력을 행사할 경우 대출금리나 예상손실이나 자금원가에 미치지 못하게 되어 은행의 자금공급 기능이 축소될 수 있음
  
  - 또한 은행 입장에선 낮은 대출금리 부과가 가능한 우량 고객에 대한 대출에만 집중하게 됨으로써 상대적 취약차주에 대한 금융서비스 제공이 크게 축소될 소지가 있음
  
  - 또한 정부가 금리산정에 개입하는 것은 한은의 통화정책을 무력화시킬 수 있음. 한은이 기준금리를 올린다는 것은 시중은행들도 대출금리를 올려 유동성을 흡수하는 것인데, 시중은행이 오히려 금리를 내릴 경우 한은의 통화정책은 작동하지 않게 됨